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運用創新金融工具改善安老服務



傳統上改善社會問題的服務一般由政府推動和撥款,但這些服務常淪為年度計畫,撥款用完後便無以為繼。當政府財務緊縮時,社會服務的經費往往會被削減。既然政府在財政上未必能全面投入,我們就需要突破多年來的僵局,運用新思維去開拓「錢」途。「按效付費」(Pay-for-Success)機制是以效益為本的投資,其投資回報取決於特定的社會服務所獲得的成果。英國率先在十多年前就硏究以金融方式推動社會創新,漸次形成社會投資市場,效果顯著。



效益債券 按效付費

英國稱這種「按效付費」機制為「社會效益債券」(Social Impact Bonds, 簡稱社債)。這是一種吸引私人投資於公共服務的創新投資機制。特㸃是由政府和民間合作,把投資效益與非社會效益融合起來,目的是解決嚴重的社會問題。此機制包含五個主要參與者,運作如下:政府與金融仲介機構合作,發行「社會效益債券」,向投資者(私人投資者或慈善組織)進行募資,提供資金給非牟利組織執行特定的改善社會問題的服務計畫。在預定的時間後,再由獨立評估機構作效益評估。若執行成效達到原先設定的目標,就由政府支付約定好的利息給投資者;成效越高,利息便越高。反之,若沒有達到預期改善目標,政府則只須償還部份本金。若服務成功,政府則要向投資者支付本金和利息。



官商社合作創新 預防社會問題

按效付費機制是一種新的公私營夥伴關係,也是一個多贏方案。一方面鼓勵民間資金投資社會服務,參與改善社會問題,同時也將風險從政府轉移到投資者身上。政府只需支付報酬給有成效的方案,無需負擔失敗的風險,因而可多方嘗試各項創新的預防服務,不用擔心會因成效不彰白費公帑。社債投資者也抱有「投資為善」的心態,希望看到投資回報與社會效益掛鈎,且提供了一個分散投資風險的良心選擇。現時的社債項目,多是透過早期介入防止問題惡化,省卻為社會問題作出補救措施的支出。非牟利機構在資金的支持下可嘗試更創新的行動方案,使民眾能獲得需要的服務。


雖然社債的好處不少,但因為是投資在嶄新的社會服務計畫,當中又涉及眾多執行環節,因此,要透過獨立的機構建立可信的評估制度,確保利潤是經過嚴格評估、資訊透明和建立責任制,並善盡監督的責任。


「按效付費」對香港來說是一項新嘗試,對政府來說更是匪疑所思之舉。香港作為亞太地區的國際金融中心,是時候發展出「投資為善」的生態環境,強調投資獲利同時為社會做好事,值得政府、金融界和社福界一起探索。



從下而上 改善生命

英國的社會金融公司(Social Finance)是一個非牟利的金融仲介機構,為解決社會問題另闢蹊徑,就是結集數據、投資、夥伴關係及創新思維的方式。該機構是推動社會效益債券的始祖,在2010年首創彼得堡監獄(Peterborough) 社債,由十多位社會投資者集資500萬英鎊,目的是提供釋囚重投社會工作的機會,以降低再犯率。


這種「按效付費」機制旋即在美國、加拿大和澳洲持續發展。現在有二十個國家推行了百多項社債,募集了約3億英鎊(約港幣31.4億)。韓國及日本也先後在2014及2015年開始推動社債。



首項社債 解決人口老化問題

英國是一個高齡化國家,65歲以上的人口在2050年將會達到1千9 百萬。該國的長者面對嚴重的孤獨問題,有超過10%的人長期孤獨地生活,有1/3人經常感到孤獨。孤獨令生活質素下降,容易引發抑鬱、焦慮和死亡,其嚴重性猶如每天抽15支香煙般。每位孤獨的人士對公共服務的需求比一般人每年多用1萬2千英鎊,換句話說,孤獨不純粹是個人和社會問題,還直接影響到政府的開支。但由於缺乏最有效的預防措施和難以計算所需要的經費,長者孤獨的情況沒有被正視,成為嚴重的社會問題。


社會金融公司為此創設新思維,在2015年中推出全球首項減低孤獨和社會孤立的社債。這項名為「重新連接」(Reconnections) 的社債獲得多個機構投資,主要包括英國國家科學藝術基金會(NESTA);服務則由非牟利機構Age UK在烏斯特郡(Worcestershire )作試點推行。社工先識別孤獨的長者,因應他們的個人情況制訂改善計劃,協助他們克服障礙。並以一對一配對有經驗的義工為同行者,提供同伴支援服務,與孤獨長者一起定下行動計劃,重新與社區聯繫和參加社交活動。獨立評估機構採用美國加州大學的Revised University of California Loneliness Scale 為準則,分階段由計劃開始、到6-9個月和18個月作出評估。這個計畫會協助1500名50歲以上的長者。若受惠人士的身心健康獲得改善,在未來15年預計可為公共部門節省3百多萬英鎊的開支;而最高的利息款項則維持在2百萬英鎊。社會金融公司亦會發展開源工具,協助其他地方複製這創新的計劃。


負責社債項目的鮑威爾(Janette Powell)是英國社會金融公司董事,主力硏究和推動社債,並領導成立首個社債(即彼得堡監獄社債),其後成立的社債項目包括敎育、家暴及健康方面。鮑威爾擁有房屋與社會工作學位,1993年開始服務弱勢人士及家庭,其中主力為釋囚提供多項更生服務。


鮑威爾指出:全球人口老齡化愈趨嚴重,社會福利開支將持續上升,政府必須採取有效機制,既令長者服務得以改善,又可讓政府有效控制財政。社福機構也面對以下挑戰:當預算每況愈下時,如何能更「錢」盡其用?怎樣在不用花費公帑下釐定一個項目的成效?怎樣既可運用創意,又能剛勁地解決社會問題?


本港非牟利組織「黃金時代基金會」呼籲以創新思維和模式應對人口老化的挑戰,該會與社會金融公司合作在港推動社債。基金會特別邀請到鮑威爾親臨香港,她會和各界人士分享怎樣量度「重新連接」社債項目的效益,及如何克服首兩年運作上遇到的困難。


香港政府每年花費於長者社會保障援助的金額數以百億。如今老齡人口達116萬,佔人口16%,到2036年,有1/3人為長者。香港長者雖然在世界長壽排名首位,但是約六分一長者有明顯抑鬱症病徵;而預計患腦退化症的人口會高達三十萬人。加上高齡人口在衣、食、住、行等方面皆有龐大的需求,這些並不是光引入科技就能解決得了。展望未來,社會福利、醫療、教育等開支會持續上升, 20、30年後可能會出現財政赤字。政府要推動一個跨界別的公私營合作模式,運用金融界的資金,結合學界和科研界的硏究成果,制定政策吸引商界推動黃金時代經濟的發展。我們須加快建設一個合適的機制,令長者身心皆健康,渡過有質素的人生下本場。


撰文:蔡美碧

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